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Gesetzentwurf

Staatskanzlei

Gesetzentwurf

Der Gesetzentwurf ist das Ergebnis eines intensiven Dialogs und gemeinsamer Erörterungen.

In den vergangenen eineinhalb Jahren wurden alle Stellschrauben und Handlungsalternativen des kommunalen Finanzausgleichs grundlegend analysiert und offen diskutiert. Zu einem wesentlichen Teilaspekt wurde in Abstimmung mit dem Beirat für den kommunalen Finanzausgleich im Auftrag des Innenministeriums ein Gutachten erstellt. Gutachter sind die Wissenschaftler des Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung e. V. (NIW). Dem Innenministerium oblag es, daraus ein Gesamtkonzept zu entwerfen. Der Gesetzentwurf ist das Ergebnis dieses intensiven Dialogs und der gemeinsamen Erörterungen.

Was ändert sich?

In besonderer Weise berücksichtigt der kommunale Finanzausgleich künftig die sozialen Lasten bei den Kreisen und kreisfreien Städten. Sie werden entsprechend ihrem Umfang zu einem zentralen Verteilungskriterium. Künftige Verschiebungen der sozialen Lasten zwischen den einzelnen Kreisen und kreisfreien Städten werden bei der jährlichen Festsetzung unmittelbar zu entsprechend veränderten Schlüsselzuweisungen führen. Die nicht mehr gerechtfertigte Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an den Kosten der Unterkunft wird aufgehoben. Stattdessen wird die Aufgabe vollständig bei den Schlüsselzuweisungen an die Kreise und kreisfreien Städte berücksichtigt. Damit erfolgt die Finanzierung also unmittelbar aus dem FAG.

Leistungen Zentraler Orte für ihr Umland werden stärker honoriert, soweit dies nach den Erkenntnissen der Gutachter geboten ist. Generell wird künftig die tatsächliche Mehrleistung der Stufen Zentraler Orte im kommunalen Finanzausgleich (wie bisher unabhängig von der Einwohnerzahl des Zentralen Orts selbst) abgebildet. Teilweise kann das durchaus auch zu niedrigeren Zuweisungen als bisher führen, wenn andere Aufgabenbereiche ein stärkeres Gewicht haben und bisher – wie die Gemeindeaufgaben generell – eher unterschätzt wurden.

Gemeinden mit rückläufiger Einwohnerzahl werden entlastet. Ihre einwohnerbezogenen Zuweisungen sinken künftig nicht so schnell. Dadurch gewinnen sie etwas Zeit, sich an die veränderten Rahmenbedingungen im demographischen Wandel anzupassen. Auch die Aufgabenveränderungen aufgrund des demographischen Wandels werden bei den künftigen Evaluationen des kommunalen Finanzausgleichs berücksichtigt werden. Im Übrigen bleibt der demographische Wandel im Wesentlichen Gegenstand zahlreicher fachpolitischer Entscheidungen außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs.

In vielerlei Hinsicht wird der kommunale Finanzausgleich transparenter und nachvollziehbarer. So werden die Gemeindesonderschlüsselzuweisungen abgeschafft, weil sie kein Sonderfall mehr sind, sondern der Regelfall.

Unverständliche so genannte Festbeträge werden aufgehoben. Die Finanzausgleichsumlage, die einnahmestarke Gemeinden solidarisch entrichten, wird mit der ähnlich wirkenden zusätzlichen Kreisumlage zusammengeführt. Der kommunale Finanzausgleich wird künftig anlassbezogen und darüber hinaus regelmäßig evaluiert werden. Diese Evaluationen sind erforderlich, denn niemand kann sicher vorhersagen, ob die heutigen Aufgabenstrukturen der Kommunen künftig noch zutreffend sein werden. Welche Aufgaben neu hinzukommen, wegfallen oder sich im Gewicht wesentlich ändern, wird Grundlage künftiger Anpassungen sein.

Ein neuer kommunaler Finanzausgleich entsteht, der den Kommunen gerecht wird. Das Land nimmt seinen Verfassungsauftrag ernst: Die Leistungsfähigkeit der steuerschwachen Gemeinden und Gemeindeverbände wird gesichert, eine unterschiedliche Belastung mit Ausgaben wird ausgeglichen, eine angemessene Finanzausstattung erreicht (vgl. Artikel 49 der Verfassung).

Was bedeutet das für die einzelnen Empfänger?

Die Neuordnung des kommunalen Finanzausgleichs führt zu deutlichen Veränderungen bei den Zuweisungen an die einzelnen Kommunen. Insbesondere werden die Schlüsselzuweisungen grundlegend neu geordnet. Mehr als zwei Drittel der Gemeinden verzeichnen ein positives Reformergebnis. Nahezu alle Kreise weisen ein negatives Reformergebnis auf. Das ist jedoch auch Folge der Berücksichtigung bereits gesetzlich fixierter Entlastungen an anderer Stelle, die die Zuschussbedarfe vermindern.

Insoweit spiegelt sich der deutlich stärkere Aufgabenbezug des reformierten kommunalen Finanzausgleichs wider. Grundlage sind die gemeindlichen Aufgaben, die Aufgaben der Kreise und kreisfreien Städte und die übergemeindlichen Aufgaben. Die entsprechenden Schlüsselzuweisungen bemessen sich künftig an den tatsächlichen Zuschussbedarfen bereinigt um die eigenen Einnahmen der Kommunen. Bei den Kreisen und kreisfreien Städten werden die dominierenden Sozialaufgaben zum wesentlichen Ausgleichskriterium. Bei den kreisangehörigen Gemeinden werden Benachteiligungen durch die Sozialstruktur aufgehoben.

Für einen wichtigen Aufgabenbereich der Kommunen stellt das Land zusätzliche Mittel zur Verfügung: 13,5 Mio. Euro jährlich werden den Kreisen und kreisfreien Städten für Schulsozialarbeit und Hortmittagessen gewährt. Mit diesen Mitteln ersetzt das Land eine frühere Förderung des Bundes, die ausgelaufen ist. Die Leistung wird außerhalb der Verbundwirtschaft gewährt. Außerdem werden bisherige fixe Bestandteile der Finanzausgleichsmasse in die Verbundquote – den Anteil der Kommunen an den Steuereinnahmen des Landes – überführt. Das führt dazu, dass die Kommunen künftig an höheren Steuereinnahmen des Landes etwas stärker partizipieren als bisher.

Mit der Reform können nicht alle Nöte der Kommunen gelöst werden. Weitere Entlastungen von den dynamisch steigenden Sozialaufwendungen durch den Bund sind unabdingbar. Gleichwohl wird durch die Neuordnung eine sachgerechte und austarierte Finanzausstattung der Gemeinden und Kreise im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erreicht.

Was wurde im Gesetzentwurf zuletzt geändert?

Im Ergebnis des fortgesetzten Dialogs mit der kommunalen Familie und der förmlichen Anhörung ist der ursprüngliche Gesetzentwurf in weiteren Punkten fortgeschrieben worden:

  • Die zusätzliche Belastung vieler steuerstarker (abundanter) Gemeinden wird vermindert. Dazu wird der Umlagesatz der Finanzausgleichsumlage gegenüber der ursprünglichen Absicht von 60 % auf 40 % gesenkt. So wird die interkommunale Solidarität steuerstarker Gemeinden weiterhin herangezogen, jedoch nicht über Gebühr strapaziert.
  • Die Reformergebnisse für die Kommunen werden noch stärker am gutachterlichen Ergebnis zur Bemessung der Teilschlüsselmassen orientiert. Selbst relativ geringe Abweichungen aufgrund einzelner weiterer Reformaspekte werden weitestgehend kompensiert. Deshalb wird bei den Steuerkraftmesszahlen künftig ein Durchschnittssatz von 92 % statt 90 % der Hebesätze der kreisangehörigen Gemeinden angesetzt. Die dadurch zusätzlich den Kreisen zufließenden Mittel gleichen Mindereinnahmen aufgrund einer Reduzierung der Umlagegrundlagen aus.
  • Die Berücksichtigung der Soziallasten der Kreise und kreisfreien Städte erfolgt jetzt in einem integrierten Soziallastenansatz. Die Belastungsdifferenzen aus unterschiedlicher Umlagekraft und unterschiedlichen Soziallasten werden in einem Schritt ausgeglichen. Das ist leichter nachzuvollziehen und transparenter als die ursprünglich vorgesehene Umsetzung. Außerdem werden Entwicklungen der Parameter im Sinne eines „atmenden“ Systems unmittelbar in der Mittelverteilung berücksichtigt.
  • Die Darlegungspflichten für Kreise, die ihren Kreisumlagesatz erhöhen wollen, werden erhöht. Dadurch wird der Dialog zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden gefördert. Kreisumlagesätze können nur erhöht werden, wenn das im Einzelfall nachweislich erforderlich ist.
  • Das Gesetz wird häufiger an die Entwicklung der kommunalen Aufgaben und der durch sie verursachten Zuschussbedarfe angepasst. Das Aufteilungsverhältnis der Teilschlüsselmassen soll regelmäßig spätestens nach fünf Jahren statt nach sieben Jahren überprüft werden. Zusätzlich wird die erste Überprüfung bereits im Jahr 2015 für das Finanzausgleichsjahr 2016 erfolgen.